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改革创新是环保事业发展的不竭动力——环境保

发布时间:2016-02-15 14:51 来源:环境保护部 浏览次数:

初夏北京,雨过天晴,天蓝云淡,习习和风吹走炎热气息。在环境保护部会议室内,一场创新大讨论正紧张而热烈地进行着。大家围绕环评和监测工作创新,就体系建设和制度改革、简政放权和职能转变、信息化和大数据平台建设等专题,谏诤言、献良策、出实招。

这是环境保护部落实“三严三实”专题教育的自选动作,也是解放思想推动环保改革发展的重要举措。通过大讨论,大家进一步把思想和行动统一到中央决策部署上以及中央关于生态文明建设和环保工作要求上。环境保护部部长陈吉宁充分肯定了大讨论的积极进展,强调要通过讨论,使大家进一步看清形势,在解放思想、提高工作质量、转变工作作风上做到又严又实,为全面开创生态环保工作新局面凝聚新的能量。

深化环评制度改革,简政放权,转变职能,更好服务经济可持续健康发展

党的十八届三中全会明确提出,建设生态文明,必须建立系统完整的生态文明制度体系,实行最严格的源头保护制度。中共中央、国务院前不久发布的《关于加快推进生态文明建设的意见》也要求,加快建立系统完整的生态文明制度体系,引导、规范和约束各类开发、利用、保护自然资源的行为,用制度保护生态环境。

全面深化环评制度改革,是贯彻落实中央要求,深入践行“三严三实”的客观需要,也是科学规范环评审批行为、营造良好发展环境、促进经济社会持续健康发展的必然选择,对保障公众环境权益、加强生态文明建设和环境保护具有重要意义。

目前,生态环境保护部门职能分散、交叉问题较为突出,难以形成严格监管的强大合力。基层环保部门被赋予的职能和担负的任务不匹配,存在“小马拉大车”的现象。因此,必须把该放的权坚决放开、放到位,还要加强和改善政府管理,把该管的事管住、管好。

具体到环评工作上,当前存在边界模糊、承载过多、效率不高等问题,单就管理层面来看,环评前置环节和要件过于庞杂,几乎涵盖或涉及了建设项目可行性研究阶段的大部分内容,环评承担了许多不应当也不必要承担的责任。

从基层看,大量环境影响轻微、甚至没有什么环境影响,且不属于建设项目的社区服务和家庭作坊式活动,都被当做建设项目纳入环评范畴,履行事前审批手续。基层环保部门管理人员的主要精力都放在这类项目审批上,无暇监管,也无力承接上级下放的项目。

在当前简政放权、职能转变的大形势下,迫切需要对环评制度进行改革,使之更加完善合理。

环境影响评价司副司长刘薇建议,对环评内容进行分类清理,凡法律法规没有明确规定的,一律不再作为环评前置;对法律法规虽有前置规定,但实践证明不合理、不必要,或者能够采用征求意见方式解决的,修订环评法时都应予以取消。

环境影响评价司副巡视员刘文祥认为,应该优化建设项目环评,从政策法规、管理和技术层面全方位推动环评优化工作,回归环评的本质,聚焦在建设项目的环境影响和环保对策措施上,增强环评的科学性和有效性,切实发挥环评效力。

统计数据显示,近几年,我国平均每年审批环评文件40万个左右,其中报告书约占5%,报告表45%,其余50%为登记表。登记表类项目虽然量大面广,但环境影响轻微,依法本不需要进行环评,目前不少地方已经开始尝试将此类项目由审批改为告知性备案,甚至部分“豁免”,取得了一些经验。

对此,刘薇建议,修订环评法时,只保留对有重大环境影响的报告书类和有轻度影响的报告表类项目的审批规定,将对环境影响很小的登记表类项目改为非行政许可性备案。这样不仅能够大幅减少环评审批数量,突出管理重点,提高工作效率,也有利于减轻企业负担,节约行政成本,减少权力寻租,促使基层环保部门把有限的力量转移到事中事后监管,承接好上级下放的项目。

环评与行政权力脱钩,使环评机构和环评专家真正成为独立的第三方,是环评制度改革至关重要的一步。环境保护部所属事业单位的8个环评机构,今年将率先全部从环境保护部脱离,目前各项工作正按部就班进行。

环境工程评估中心主任崔书红认为,推进环评制度改革和职能转变关键要提高环评制度的有效性,核心是简政、服务、指导和创新监管手段,重点在创新环评管理方式。

目前,与环评管理减负相配套的修订环评导则等技术瘦身工作已经启动,《环境影响评价技术导则总纲》、《地下水导则》和《技术评估导则》已基本修订完成,修改力度之大前所未有,环评文件内容将明显优化。

刘文祥认为,技术管理是目前的薄弱环节,是做好放管结合的重要手段之一,目标是建立尺度统一、精细化技术管理体系,实现分类指导和管理。他建议,针对不同行业特点,制定尺度统一的行业建设项目环评审批原则,做好分类指导。他还建议,落实项目环评与规划环评的联动机制,研究制订不同层级规划环评对项目建设的指导和环评文件优化的管理办法,推动项目环评文件的科学、合理、简化。

简政放权是切实转变政府职能的重要举措。环评审批权限的下放有利于调动地方积极性,缩短审批流程,提高审批效率,推动经济和社会发展。但是在下放过程中,出现的一些问题也值得关注。

有些地方片面理解简政放权,下放力度过大,节奏过快,基层监管水平和承载能力不足,缺乏配套的指导措施。如有的省将环境保护部下放的轨道交通、扩建机场等项目环评审批进一步下放到市级;有的省95%以上项目都下放到地县,有的地方甚至将环评审批下放到街镇(法律规定环评审批权限最低到县)。

对此,刘薇认为,这种“卸责式”的下放容易造成“接不住”、“管不好”的问题,影响环评作用的发挥,甚至容易使环评把关流于形式。

对此,大家认为,环评在“瘦身”的同时,还应该“强身”,加强对其监督和管理。其中首当其冲的就是加强环评监管及环评队伍建设。环评队伍包括评审专家、评估人员和评估机构以及审批人员、审批机关等,在环评工作中扮演着不同的角色,环评队伍管理改革应整体协调推进,建立环评队伍责任清单,分类管理,强化监督检查,构建环评惩戒体系。

刘文祥介绍说,即将实施的新资质管理办法对环评工程师和评价机构管理提出了明确要求,为确保新办法有效实施,在研究制定配套细则方面首先要严格市场准入,细化审核,对于发现的问题坚决查处曝光。其次要将环评质量审查作为重点,强化环评人员和机构的监督管理,研究建立环评质量考核的指标体系。最后要支持培养一批环评机构,充分发挥行业协会作用,定期对它们开展评价工作。

崔书红认为,环评机构资质申请除满足环评工程师数量要求外,还应具备独立开展环评工作的技术装备条件。要探索建立环评工程师对环评报告书质量承诺制度,强制环评工程师全程亲自而非牵头组织编制环评报告书。创新人员管理机制,允许在一个机构中从业的环评工程师跨机构开展环评报告书编制。同时,实行严厉的惩戒和责任追究。

落实最严格的源头保护制度,充分发挥环评在优化经济发展、预防环境污染和生态破坏方面的作用

环境影响评价作为从源头防止污染产生的第一道防线,被认为是保护环境最有效手段之一。环评制度改革的目标就是要真正做到“预防为主、源头控制”,落实最严格的源头保护制度要求,充分发挥环评制度在优化经济发展、预防环境污染和生态破坏方面的作用,全面提升环评的有效性和管理能力。

过去30多年,环评作为一项重要的环境保护法律制度,在源头预防方面发挥了重要作用,但环评在有效性上存在的欠缺也在很大程度上损害了这项法律制度的严肃性和权威性。

正如崔书红所言,我国环评制度不断完善,在促进经济社会发展,以及预防环境污染和生态破坏方面发挥了重要作用。但毋庸讳言,环评制度在法规上需进一步完善,在体制机制上需进一步健全,在技术上需进一步提升。

环评关注的焦点是选址选线的环境合理性、环保措施的可行性、环境影响的可接受性和环境风险的可控性。就其本质而言,环评是建设单位对拟实施的建设项目可能造成的负面环境影响及减缓措施向社会公众做出的公开说明和承诺,评价单位的角色是接受建设单位委托,提供独立、客观的专业咨询意见。

刘薇认为,由于环评一直被纳入基本建设程序,作为可行性研究的一部分,环评批复作为审批核准项目的前置要件,在建设单位眼里,环评的重要性更多体现在批文本身,早日拿到批文就成了建设单位开展环评的主要动力和目标。基于这种认识,有的环评报告厚而无用,缺乏针对性和操作性;有的建设单位在实施过程中擅自变更建设内容、不落实环保措施,也就不足为奇了。

目前,我国部分地区还存在“先上车后买票”、未批先建现象,对这部分项目,刘薇建议,由地方政府区别不同情况进行处理。对在建项目,实施行政处罚后履行环评审批手续,对建成并投入生产项目,认可一批、整改一批、关停一批,由地方制定统一认定标准,达到标准的予以认可,暂未达到的,责令限期整改,对选址不当、污染严重的予以关停。

对环评及环评批复的认知误区,还表现在功能作用被夸大。刘薇认为,环保部门的职责应当是依法审查环评程序是否合法,环保措施是否可行,环境影响是否可接受,而项目生产运行后出现事故风险与环评没有必然联系,环评批复不是对建设单位环境行为的终生背书,更不是包治百病的灵丹妙药。

对环评领域存在的问题,刘文祥建议,从政策法规、管理和技术层面全方位推动环评优化工作,回归环评的本质,聚焦在建设项目的环境影响和环保对策措施上,增强环评的科学性和有效性,切实发挥环评效力。

环评改革必须重点抓好3 个环节,即划框子、定规则和查落实,对于规划环评来说,应该更多地体现在为地方发展划定生态环境保护的框子,做好源头预防。

环境影响评价司规划环评处处长刘贵云认为,规划环评的首要任务就是管空间、优布局,因此必须把它作为推动生态红线落地最重要的载体和最有力手段。在他看来,目前很多环境问题,都是因为空间布局不合理造成的。对城市、土地、园区、新区、经济区等类型的规划,要充分利用生态红线的集成成果,通过规划环评努力明确3 个清单。一是维护区域生态安全和生态系统稳定的禁止开发范围的清单,二是确定区域鼓励支持准入的产业清单,三是对特定区域确定产业发展的负面清单。这些清单的确定,必须与区域发展定位、生态功能定位、城市和产业布局以及环境质量改善的总体目标相协调。

崔书红则认为,各级环保部门应该对不符合规划和政策环评要求,越过生态红线布局,超出环境容量(总量)排放,跨过环境准入条件立项的项目,列入负面清单,向社会公告,不再受理和审批其环评文件。

对于政策环评,新环保法提出了制定重大经济技术政策要充分考虑环境影响的要求,这是我国环评领域的重大突破。大家认为,应该推动提出优先考虑环境影响的政策领域,明确技术方法。

《放射性污染防治法》规定,核设施建设在选址审批、建造许可、运行许可和办理退役审批手续前编制环境影响报告书并报环境保护行政主管部门审批。从实践来看,环境影响报告书的审批环节太多。核电安全监管司副司长汤搏建议,减少审批环节,例如只保留选址审批前的环境影响报告书审批,增加环境影响后评价或再评价环节,在核电厂投入运行后的适当时机实施,以简化行政审批手续,提高工作效率,改进工作实效。

推进环境监测改革,建立公正权威高效的环境监测运行体制机制

环境监测是环境保护工作的基础,对于摸清环境状况,促进环境保护事业发展,满足广大公众的环境知情权,都有重要作用。

“十二五”以来,国家和地方对环境监测投入不断增加,监测工作取得明显进展,环境监测整体能力水平明显提升,为生态文明建设和环境保护提供了有力支撑。目前,我国初步建成了系统完善的空气质量监测预报预警体系,实现了所有地级以上城市新标准监测全覆盖,空气质量监测预报预警和源解析今年也将覆盖到所有省会城市。地表水和集中式饮用水水源地监测深入开展,对重点企业污染物排放自行监测的监管不断强化。

环境监测司司长罗毅介绍说,截至目前,全国已建立各级监测站2700 多家,共有监测人员近6 万名,监测用房287 万平方米,监测仪器设备26.8 万台(套)。所有省级监测站都具备水质109项全分析能力,多数省级站装备已达到国内先进水平,所有市级监测站都具备开展空气、地表水、生态、噪声等环境质量监测和污染源监督监测能力,基本能够说清辖区内环境质量状况和污染源排放情况。

但在新常态下,围绕环境质量改善这个核心,必须清醒地认识到,环境监测还存在网络范围和要素覆盖不全,建设规划、标准规范与信息发布不统一,各级监测事权不明晰、经费保障不充分,政府对监测市场缺乏有效监管,环境监测整体能力不足等问题。

这就要求我们必须充分认清形势,以改革创新的精神思考问题、解决问题,按照中央对生态环保体制改革的总体要求,扎实推动环境监测领域相关改革,破除长期以来制约监测事业发展的一些体制机制性障碍,进一步提升环境监测服务环境管理和社会公众的能力。

针对目前各部门间环境监测网络规划布局不统一,存在重复设置、重复建设的问题,罗毅建议,应会同有关部门统一规划、整合环境质量监测点位,建设涵盖大气、水、土壤、噪声等要素,布局合理、功能完善的环境质量监测网络。重点是要在地表水、地下水、土壤、近岸海域等方面,与相关部委沟通协调,采取网络共建、分工协作的方式,逐步统一点位设置。

近一段时期,某些地方曝出环境监测数据造假事件,引起社会广泛关注。大家普遍认为,科学准确的监测数据是环境监测工作的生命线,也是环境保护工作的生命线。监测数据准不准,不仅关系到环保重大决策是否科学,更关系到环保工作能否取信于民。

对此,环境监测司副巡视员刘舒生认为,应该上收国家监测事权,强化国家环境监测质量管理能力,将空气、水、土壤的国家监测事权上收到中央本级,委托具有良好信誉的环境监测机构或第三方机构运行管理,从根本上避免监测数据受到考核评比等行政干扰。还应统一规划监测网络和监测站点设置,统一监测技术标准规范。

对于如何堵住监测数据造假制度漏洞,刘舒生建议从3 方面入手:完善监测质量保证和质量控制体系,出台环境监测数据弄虚作假行为处理办法,建立监测数据的网上巡查制度。

他还建议,组织开发监测数据管理系统,实现对中国环境监测总站和各地海量监测数据的迅速收集、安全存储、高效应用和信息发布,支持数据播报、污染预报以及环境质量评估等工作,通过大量运用监测数据发现问题、解决问题,逐步提高监测数据的质量。

中国环境监测总站党委书记陈善荣则表示,新环保法明确提出篡改、伪造监测数据必须追究法律责任,为依法监测和整治数据造假提供了有力武器。他建议,做好监测法规制度的配套衔接,增强可操作性。一是尽快出台《环境监测条例》,明确监测数据弄虚作假的追责程序和处理办法等;二是制定相关技术规定,明确自动站运维过程中人为干扰监测数据的情形认定和判定规则,打击数据造假的“最后一公里”;三是优化环境监测质量管理制度,把监督的重心从地方监测站调整到运维(服务)机构,建立严格的质量管理协议并监督其实施,保证数据真实准确;四是加强监测监察联动,严惩违法排污和数据造假行为。

在当前污染形势十分严峻的情况下,强化环境质量预测预警,提高预测预警的准确度和提前量,是提前采取措施,主动预防污染,最大限度地减轻污染危害的重要前提。环境监测司环境质量监测处处长肖建军建议,构建完善的空气质量预报预警体系及地表水和土壤监测预警体系,提高污染应对能力和水平。

环境监测服务对象主要包括两个方面,一是服务各级政府,为决策制定和效果评估提供技术支撑;二是服务社会公众,为满足公众的环境知情权、参与权和监督权提供准确的信息。肖建军建议,以公众需求为出发点,加强监测信息公开,提高监测信息服务水平和针对性,及时做好空气质量预报和重污染天气预警的信息发布。同时,对公众健康生活提出建议,研究推出“出行指数”、“健身指数”等更贴近百姓生活的预报信息,切实满足公众需求。

随着核能核技术利用的快速发展,社会和人民群众对辐射环境日益关注,辐射监测工作在核与辐射安全监管中的作用也更加突出。核设施安全监管司副司长赵永康建议,“十三五”期间,应继续加大投入,完善监测网络,增加国控自动监测点位,加强省控网建设,以更好地服务地方核与辐射安全监管及应急决策的需要。

强化科技对环保的支撑作用,提高环境治理现代化水平

系统化、科学化、法治化、市场化和信息化是转变环境管理方式、推进环境治理体系和治理能力现代化的基本要求。大数据、互联网+、物联网、云计算等智能技术的利用,已成为创新驱动发展、实现治理能力倍增的重要手段。

环境保护需要用数据说话,用数据管理,用数据决策。但是目前环境数据、信息共享和应用严重滞后,不能适应当前形势发展的需要。

在环保部门内部,数据资源缺乏整合与共享,造成数据信息“孤岛”,利用价值低。环境保护部信息中心主任程春明表示,环保部门长期形成了数据多头采集的体系,虽然通过环境统计、环境影响评价、监察执法、污染源普查等工作掌握了多套数据,但由于分头采集,数据冲突的现象时有发生,环境保护部至今没有建立一套统一的污染源数据库。

科技司巡视员兼副司长刘志全也表达了相同的观点:“各种业务数据和信息分散在不同部门,彼此割裂与相互封闭,缺乏数据整合、共享以及综合应用,造成信息‘孤岛’,已为社会广泛诟病。”对此,他建议,应尽快开展数据资源统一管理与共享平台建设,建立数据汇交、共享、质控管理机制。同时,按照“数据运营、全民参与、服务社会”的要求,制定环保数据资源服务产业政策,编制环保数据资源目录体系,发布系列数据资源产品,培育和扶持一批大数据服务企业,发展新型环保产业。

刘舒生则建议,利用环保大数据平台推动环境监测数据的归真。颁布监测数据审核和报送流程规范,建立国家和地方监测数据互联共享机制。

除了还原真实的监测数据,应用大数据技术还可以加强对环境质量变化原因和发展趋势的分析。肖建军认为,应用环保大数据技术可以开展环境质量纵向、横向对比关联分析,深度挖掘数据信息,在区域(流域、海域)环境质量时间—空间变化规律和源—受体等来源成因分析的基础上,说清环境质量时空变化原因,研判环境承载力和环境质量发展趋势,预测和评估污染治理措施的成效,为环境保护决策、管理提供有力支撑,推动污染防治由粗放管理向精准施策转变。

“可以说环境监测已经初步告别数据短缺的时代,主要矛盾开始从数据获取转变为综合分析。”卫星中心主任王桥说,新常态下我国环境管理与社会公众对环境监测的要求已不再是简单的数据提供和统计汇总,而是要面向环境质量评价、环境容量测算、环境变化预测、环境绩效考核、环境风险预警、环境监督执法、环境污染治理、环境管理决策等提供全方位的服务,解决问题的主要途径就是开展环境质量监测数据综合分析。

为全面解决我国环境监测综合分析能力、技术和条件问题,王桥建议,申请国家启动“环境监测大数据工程”,以从根本上提升环境质量监测数据综合分析的能力和水平。

在他看来,“环境监测大数据工程”的主要任务有两个方面:一是利用物联网、智能传感、云计算等技术,构建环境监测信息感知体系,实现定点采样、自动监测、现场视频、移动终端、卫星传感器等各类监测设备的广义互联、信息融合、实时接入和共享,并全面实现从监测数据到监测信息的转化。

二是利用云计算、数据挖掘、多元统计分析等技术,开发环境质量监测数据综合分析工具与多维可视化表达工具,构建天——地一体化环境监测大数据云服务平台,面向环保系统及全社会推出系列化环境质量监测综合分析数据产品,并按各级环境管理部门与社会公众需求提供云端服务,包括环境质量多维查询、动态分析、趋势预测、综合评估、风险预警、生活服务等,全面实现从监测信息到监测服务的跨越。

刘志全建议,环境保护部应尽快开展环保大数据工程顶层设计,出台环保大数据工程指导意见,先期在环境执法、监测预报预警等领域开展试点示范,逐步推广到其他领域。

由于当前环保数据还在一定程度上存在格式不统一、序列不完整、数据质量不高等问题,不同数据获取渠道标准不统一,特别是“一源多数”问题,给环境管理带来混乱和困惑,严重影响环保部门的公信力和权威性。

对此,刘志全建议,加强数据资源管理统筹规划与顶层设计,整合数据管理相关机构,建立部门分工协作机制,出台环境数据资源管理办法,建立并完善数据信息采集、传输、存储、应用等技术标准与规范体系,切实进一步提高环保部门数据的质量。

罗毅建议,环境保护部应会同相关部门制定统一的大气、地表水、地下水、土壤、海洋、生态、污染源、噪声、振动等监测技术标准规范,要求排污单位、各类监测机构统一执行,增强各部门监测数据的可比性;并建设环境监测信息传输网络与大数据平台,建立数据集成共享机制,各地环保部门也要做好辖区内监测数据的集成、共享与上传。同时,依据新环保法建立统一的环境监测信息发布制度,由环保部门权威发布环境质量、污染源监测等信息,满足公众环境知情权益。

陈善荣建议,国家考核的监测网点位应由国家统一组织监测、统一发布信息,提供地方共享。地方不得重复建设、重复监测、各自发布。地方监测网络获取的监测数据应统一上传国家数据平台,用于信息公开与质量评价。

经济新常态,发展新机遇。来而不可失者时也,蹈而不可失者机也。在加快推进生态文明建设的大背景下,必须在继承已有做法和经验的基础上,进一步解放思想,不断超越自身固有的观念、认识和习以为常的方式、方法,按照系统化、科学化、法治化、市场化、信息化思路,开展改进性、持续性的工作创新,以新思路、新办法和硬措施来解决新问题,以更大决心冲破思想观念的障碍,突破机制掣肘的藩篱,高扬改革风帆,努力开创环保事业发展

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